Предисловие к изданию на русском языке

Цели

Я благодарю Музей и общественный центр “Мир, прогресс, права человека” имени Андрея Сахарова, а также профессора Дмитрия Фурмана за то, что они предприняли перевод и издание моей книги “Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государств” и за возможность использовать данное “Предисловие” в двух целях. Во-первых – уточнить отдельные аспекты моей теории отделения от государства на основании статей, которые я написал уже после появления этой книги. И во-вторых – применить эту теорию к конкретному случаю, который имеет особое значение для российского читателя – к проблеме Чечни.

Обзор теории

Законность и мораль.
Моя цель – развить моральную теорию отделения, а не создать трактат о статусе сецессии в современном международном праве. Под моральной теорией я понимаю аргументированное изложение условий, при которых группа имеет моральное право отделиться от государства. Однако, я надеюсь также (и я особенно стремился к этому в статьях, вышедших уже после данной книги) предложить такую моральную теорию, которая помогла бы развить более эффективный и одновременно более соответствующий моральным требованиям международно-правовой подход к проблеме сецессии.

Право на отделение. Сказать, что данная группа имеет право на отделение, означает утверждение, что 1) для неё морально оправдано в одностороннем порядке, без разрешения государства, от которого она отделяется, и без использования конституционного права на отделение создать собственное независимое государство и 2) другие, включая и государство, от которого происходит отделение, морально обязаны этому не препятствовать. Надо подчеркнуть, что в данной книге рассматривается прежде всего именно право на одностороннюю, не основанную на консенсусе, не конституционную сецессию. (Только в четвёртой главе мы рассматриваем аргументы за и против конституционного права на отделение).

Теория отделения, которая развивается в данной книге, достаточно консервативна. Она утверждает, что группа имеет право на внеконституционную, одностороннюю сецессию только тогда, когда её самые основные права последовательно нарушались, и когда создание независимого государства становится последним средством для того, чтобы положить конец этим несправедливостям. Такая теория вполне совместима со значительно более “либеральным” отношением к отделению, основанному на консенсусе и переговорах или на конституционном праве.

Два типа теорий сецессии. Я различаю два основных типа теорий права на отделение (одностороннее): теории только исправляющего права и теории первичного права. Теория, которую я развиваю, как это уже ясно из вышесказанного, относится к первому типу. По этой теории право на одностороннее, внеконституционное отделение очень близко к праву на революцию, как оно понимается либеральной западной мыслью. Революция – это крайнее средство при нарушении базовых прав индивидов или групп. При революции цель освобождения от несправедливости достигается свержением правительства, при сецессии эта же цель достигается освобождением части территории от контроля государства и созданием на ней нового государства. В обоих случаях оправдание односторонних антигосударственных действий базируется на представлении о том, для чего вообще существует государство, при каких условиях оно имеет право контролировать территорию и людей. По основополагающим либеральным представлениям государство не имеет никаких безусловных прав. Государство должно служить инструментом, обеспечивающим справедливость для своих граждан, а правительство – лишь агент, использующий этот инструмент для блага народа.

В “Сецессии” я формулирую два основных типа несправедливостей, которые могут оправдать одностороннюю сецессию как крайнее средство – постоянное нарушение индивидуальных прав человека и незаконный захват территории независимого государства. Как пример первого типа несправедливости можно указать массовое нарушение иракским правительством прав курдов, как пример второго – насильственный и беззаконный захват в 1940 г. прибалтийских республик Советским Союзом.

Уточнение теории. Уже после того, как я написал “Сецессию”, я пришёл к выводу, что ещё в двух ситуациях группа имеет право на одностороннее отделение.

Во-первых, когда государство предоставило группе автономию (самоуправление, но не полную независимость), а затем в одностороннем порядке нарушает основные условия соглашения и ликвидирует автономию. Таких случаев было много и очень часто в результате этого группы, которые ранее стремились только к внутригосударственной автономии, начинали требовать уже полной независимости, что, в свою очередь, вызывало репрессии со стороны государства. Нарушение государством внутригосударственной автономии часто – первая стадия в раскручивающейся спирали конфликта, ведущего к массовым насилиям и нарушениям прав человека. Можно привести примеры ликвидации Эфиопией федерального статуса Эритреи, нарушение Суданом автономии Юга, Ираком – соглашения об автономии с курдами от 1970 года, и постоянные нарушения советскими правительствами соглашений с народом Чечни, начиная с соглашения об автономии 1921 г., кончая уничтожением Сталиным чечено-ингушской автономной республики в 1944 году.

Второй тип ситуаций, в которых, как я теперь вижу, группа имеет право на внеконституционное отделение – это ситуация краха и распада государства. Когда государство больше не может обеспечить элементарный правопорядок и возникает угроза широкомасштабных нарушений основных прав человека, политическая власть исчезает, и у группы, сконцентрированной на определённой части территории государства, возникает право создать для защиты от ужасов анархии собственное политическое образование. Такие действия можно назвать сепаратизмом sauve qui peut (спасайся кто может – фр.) или сепаратизмом при разрушении государства, в отличие от обычного типа сецессии, когда группа пытается создать собственное государство на части территории функционирующего государства. Возможно, этому определению соответствует создание независимых Словении и Хорватии – если считать, что югославская федерация к моменту провозглашения независимости этими государствами в 1991 г. уже перестала функционировать. (Следует отметить, что права сепаратистов в этой ситуации sauve qui peut нельзя считать безусловными. В случае Хорватии новое государство представляло собой чисто этническое образование, институционализировавшее дискриминацию сербского меньшинства. Поэтому, как я говорил в другом издании, международному сообществу следовало бы воздержаться от признания независимости Хорватии, пока ею не будут предоставлены серьёзные гарантии соблюдения прав меньшинств1.)

Место теории исправляющего права в общей теории самоопределения. Отделение – это крайняя форма самоопределения. Могут быть самые разные формы и степени автономии группы внутри государства. Самым правильным системным международно-правовым ответом на вызовы сепаратизма, очевидно, был бы двоякий подход, который можно назвать стратегией “изоляции и распространения”. С одной стороны, право на одностороннее отделение должно признаваться только за теми группами, которые действительно подвергались серьёзным и систематическим несправедливостям. С другой стороны, международное сообщество должно уменьшить привлекательность сецессии: а) предоставлением более эффективной защиты прав меньшинств и б) поощрением развития разного рода внутригосударственных автономий и обеспечением соблюдения обоими сторонами соглашений об автономии. Короче говоря, сецессии, как самые крайние средства против самых серьёзных несправедливостей, должны быть изолированы как особые, исключительные случаи, и одновременно должно поощряться распространение внутригосударственных автономий самого разного рода, в зависимости от особенностей разных конкретных ситуаций.

Международный порядок должен поощрять и поддерживать внутригосударственные автономии по трём основным причинам. Во-первых, они часто являются наилучшей гарантией от сецессий, которым обычно сопутствует массовое насилие. Во-вторых, внутригосударственная автономия предоставляет меньшинствам возможность самоуправления, и они могут создать более эффективную и лучше отвечающую их особым интересам и потребностям местную власть. В-третьих, самоуправление часто – наилучшее средство, при помощи которого меньшинство может избавиться от последствий дискриминации и иных несправедливостей, с которыми оно сталкивалось в прошлом.

Суть стратегии “изоляции и распространения” – в отделении легитимных стремлений многих групп к самоуправлению от права на одностороннюю сецессию. Если международный правопорядок может гарантировать государствам, что соглашаясь на внутригосударственную автономию, они не вступают на скользкий путь, в конце концов ведущий к сецессии, эта стратегия может предоставить меньшинствам путь к удовлетворению их стремлений, в то же время выказывая должное уважение к территориальной целостности государств.

Теории первичного права на отделение. Теории сецессии второго типа утверждают, что группа может иметь право на одностороннее отделение и тогда, когда она не испытывала никаких нарушений своих прав, то есть может отделиться от нормально функционирующего и справедливого государства. Эти теории можно подразделить на теории плебисцитарные и теории националистические (теории аскриптивной группы). Плебисцитарная теория утверждает, что любое большинство на какой-то части государства, которое хочет создать собственное государство, имеет на это право, вне зависимости как от того, терпела ли эта группа какие-либо притеснения, так и от того, объединяет ли эту группу что-нибудь, кроме желания отделиться (то есть эта группа не обязательно должна быть “нацией” или “народом” и иметь какую-то свою особую культуру). Согласно же националистическому варианту теории первичного права на отделение это право имеют только определённые группы, которые могут рассматриваться как “нации” или “народы”, обладающие особой культурой. И имеют они его именно потому, что принадлежат к группам этого типа, опять-таки независимо от того, справедливо или несправедливо относилось к ним государство.

Я уже детально возражал в других работах против теорий первичного права в обоих их вариантах2.  Здесь я только кратко суммирую мои основные возражения и объясню, почему я считаю более правильной теорию исправляющего права.

Главная трудность плебисцитарной теории заключается в том, что она смешивает право на ассоциацию с обоснованной претензией на территорию. Во всяком случае, в соответствии с позициями либерализма вся территория легитимного государства должна защищаться и управляться для блага всего народа данного государства, то есть государство как целое принадлежит народу как целому. Тот факт, что какая-то часть народа, которая живёт в данной части государства, желает создать независимое государство, ещё не означает, что она имеет право забрать себе территорию, принадлежащую народу в целом. Ведь сецессия по определению означает не просто осуществление права на создание политической ассоциации, но овладение территорией. Но именно эту претензию на территорию плебисцитарная теория оставляет без обоснований и объяснений. Другая связанная с ней трудность заключается в том, что она не определяет границы, в которых должен происходить референдум об отделении.3 

Националистический вариант теории первичного права – не лучше. Главная трудность здесь в том, что утверждение, что любая нация (или “народ”), имеющие особую культуру, имеют тем самым и право на собственное государство – это рецепт для разжигания опасных и разрушительных этнических конфликтов, которые в тлеющем или потенциальном состоянии существуют едва ли не во всех странах мира. В громадном большинстве существующих государств живёт не одна, а иногда даже много “наций” и “народностей”, и они живут перемешанно, не занимая каждая определённую территорию, которая могла бы служить основой независимого мононационального государства.

Некоторые защитники националистического варианта теории первичного права утверждают, что нация настолько важна для идентичности индивида, что должна обладать высшей формой политической власти – государством. Но это утверждение оставляет без внимания два важных факта. Во-первых, в современном мире для большинства людей существует множество источников идентичности. Национальная принадлежность – только один из них и не обязательно самый важный. Кроме того, национальная принадлежность становится доминантной формой идентичности индивидов обычно тогда, когда их нация становится жертвой несправедливости. Но одно дело – сказать, что нации, которая постоянно испытывает несправедливости, должно быть предоставлено самоуправление или даже полная независимость, и совсем другое дело – утверждать, что каждая нация должна иметь собственное государство просто потому, что она – нация. Во-вторых, законные интересы людей, связанные с их идентичностью и принадлежностью к национальной группе, могут быть удовлетворены системой прав меньшинств и организацией внутригосударственной автономии, и считать, что для их удовлетворения необходима полная независимость, совершенно ошибочно4.

Применение теории исправляющего права
к проблеме Чечни

Здесь не место детально описывать историю взаимоотношений Российской Империи, затем Советского Союза, затем России с Чечнёй. Но не может быть никаких сомнений, что чеченский народ был жертвой постоянных и тяжелых нарушений прав человека, начиная со вторжения в Чечню царских имперских войск и на протяжении всего ранне-большевистского и сталинского периодов. Были систематические попытки уничтожить религию чеченцев, особенно в ранне-советский и средне-советский периоды, и запретить использование арабского языка. Для того, чтобы разрушить традиционную экономику и социальную структуру горцев и сломить их сопротивление репрессивной политике государства, уничтожались горные деревни, в том числе и совершенно мирные5. Сталинская депортация чеченцев в 1944 г. была самой широкомасштабной и тщательно организованной и самой жестокой, но отнюдь не первой.

Не менее важно и то, что соглашения об автономии чеченцев постоянно нарушались. В 1917 г., во время падения царизма, Чеченский Конгресс был готов к автономии в составе России6.  Но в мае 1918 г., после захвата власти большевиками чеченцы провозгласили независимую Горскую республику. В 1920 г. в Чечню вступила Красная армия. Вскоре советские чиновники стали нападать на религию горцев и вообще притеснять местное население. Чеченцы стали сопротивляться. В 1921 г., стремясь привлечь чеченцев к инкорпорации в большевистское государство, Сталин, тогда народный комиссар по делам национальностей, гарантировал чеченскую автономию во внутренних делах и свободу исповедания ислама. Однако большевики снова нарушили соглашение. И снова чеченцы восстали. В 1925 г. восстание было подавлено жесточайшим образом. Затем последовала принудительная коллективизация и разрушение традиционной общинной системы собственности. Перед германским вторжением в Советский Союз в Чечне было новое восстание, опять жестоко подавленное. Никто и не думал выполнять соглашения об автономии, вступать с чеченцами в честные переговоры или пытаться как-то компенсировать причиненное им зло. В 1944 г. все чеченцы были насильственно депортированы в Казахстан. Условия депортации были таковы, что в дороге погибли по разным оценкам от 25% до 33% чеченцев. Официальным оправданием депортации было то, что “чеченский народ” вступил в предательское сотрудничество с нацистами, но реально лишь единицы среди чеченцев действительно сотрудничали с немцами, а тысячи сражались против них в рядах Красной Армии. Очевидно, Сталин использовал сотрудничество с нацистами как предлог для “окончательного решения” чеченского вопроса, для того, чтобы положить конец чеченскому сопротивлению и чеченским восстаниям.

После смерти Сталина в 1953 г. ограничения, наложенные на “переселенцев” были ослаблены, и тысячи чеченцев стали возвращаться на Родину. Однако советское правительство не пыталось облегчить возвращение и как-то компенсировать чеченцам их жертвы. Наоборот, правительство брало с возвращавшихся чеченцев подписку в том, что они отказываются от каких-либо претензий к русским колонистам, захватившим их собственность.

Подведём итог. С самого начала советского режима к чеченцам относились так же, как европейские колонизаторы относились к народам Африки и Азии. Это были отношения колониального господства, неизбежно влекшего за собой массовые нарушения прав человека. Ведь главный отличительный признак колониального господства – то, что колониальное государство относится к “туземцам” как к объектам, которыми оно манипулирует, преследуя свои цели, а не как к равным, которые имеют свои представления о собственном благе и имеют право стремиться к их реализации посредством собственных политических структур. Соглашения с “туземцами” при этом – только инструменты управления ими для достижения целей, не ими поставленных.

Можно сказать, что, как удачно сформулировал один аналитик, “к началу горбачёвской эры чеченцы пришли как народ с грандиозным списком жалоб”7.  Когда СССР начал распадаться, чеченцы, как и другие меньшинства, стали требовать большей автономии. В ноябре 1991 г., ещё до формального роспуска СССР, Чечня провозгласила независимость от Российской Федерации. Эту декларацию следует рассматривать в свете другой декларации, принятой годом раньше, в которой Общенациональный Съезд Чеченского Народа требовал для Чечено-Ингушской Автономной Республики статуса союзной республики. Очевидно, эти события надо интерпретировать как попытку добиться в переговорах такого равного статуса, с позиций которого можно было бы прийти к новым и более удовлетворяющим чеченцев условиям союза с Россией. На этой ранней стадии, до того, как Ельцин стал использовать силу, чеченцы, несомненно, могли бы согласиться и не на полную независимость. Если бы в этот период крайней институциональной неопределённости они не стремились к большей автономии, это бы просто означало, что они согласны с колониальной моделью отношений, при которой Москва может односторонне определять статус чеченского народа. В этом контексте важно подчеркнуть, что чеченская Конституция 1992 г. говорила только о “государственном суверенитете”, что совместимо с новой формой автономии в составе Российской Федерации, и не использовала термина “независимость”8 . Отказ чеченцев подписать Федеративный Договор в 1992 г. может быть оправдан на двух основаниях.

Во-первых, история нарушений Москвой прав человека и своих обещаний делала принятие ими подчинённого статуса, установленного Федеративным Договором, тем более в условиях крайней политической неопределённости и непредсказуемости, просто неразумным. Ведь отсутствовали какие-либо институты, которые могли бы гарантировать, что чеченская автономия в соответствии с этим договором будет реальностью, и тем более – что требования компенсации за прошлое или ещё большей автономии, которые могли бы в будущем возникнуть у чеченцев, будут восприняты серьёзно.

Во-вторых, как я уже отметил, в 1990 г. Общенациональный Съезд Чеченского Народа уже оспорил статус Чечено-Ингушетии как автономной республики, провозгласив, что бывшая автономная республика отныне становится союзной. Важно подчеркнуть, что советская иерархия степеней автономии, включая различия между союзными и автономными республиками, не имела никакого серьёзного обоснования – это была система статусов, односторонне принятая центром и изменявшаяся в соответствии с политическими задачами, стоящими перед центральным руководством, без какого-либо учёта воли народов, на которые она была наложена, и зачастую в прямом противоречии с интересами этих народов.9  Кроме того, между формальными правами автономных образований и реальностью сверхцентрализованной советской империи были большие различия. И у России не было никаких оснований считать, что чеченцы должны по-прежнему иметь низкий статус автономии только потому, что такой статус был у них в Советском Союзе.

Не менее важно и то, что российское государство, наследник СССР, проявляло по отношению к чеченцам то же колониалистское отношение, от которого чеченцы страдали столько времени. Возможность обсуждения нового статуса автономии серьёзно не рассматривалась – чеченцам просто предложили подписать Федеративный Договор. Колониалистское отношение явственно видно в действиях Ельцина в отношении Чечни. Его готовность использовать военную силу ещё в 1991 г., его поддержка попыток свергнуть и позже ыыубить Дудаева, и прежде всего – его нежелание вести переговоры с Дудаевым – всё это слишком хорошо укладывалось в модель, отлично известную чеченцам.

С позиций теории исправляющего права есть два разных основания для утверждения, что Чечня имеет право на независимость. Во-первых, чеченцы в Советском Союзе пережили самые тяжелые нарушения прав человека, и Российская Федерация, преемник Советского Союза, не отреклась ясным образом от этих несправедливых действий и не предприняла попыток исправить их продолжающиеся последствия. Во-вторых, Советский Союз многократно нарушал как те изначальные условия автономии, которые были условием вхождения Чечни в его состав, так и последующие законы об автономном статусе Чечни, вплоть до того, что в 1944 г. Сталин вообще уничтожил Чечено-Ингушскую автономную республику. Принимая во внимание эти постоянные нарушения прав человека, нарушения соглашений об автономии и произвольность самой иерархии автономий в Советском Союзе, чеченцы совершенно справедливо отказались автоматически принять статус, определённый для них Россией, и потребовали переговоров об определении их статуса. Встретившись с отказом от нового определения статуса в переговорном процессе и с грубой жестокостью, с которой Россия отвечала на их требования, чеченцы с полным правом предприняли попытку создать своё собственное независимое государство.

Контраргументы. Обычно выдвигаются два оправдания попытки России подавить силой чеченскую сецессию. Во-первых, говорится, что Чечня – криминальное государство, или что в Чечне свирепствует преступность. Во-вторых, что Россия, как и любое государство, имеет право защищать свою территориальную целостность.

Первый аргумент должен быть отвергнут по трём причинам.
1. Поскольку Чечня в результате постоянных нарушений прав человека Россией в отношении чеченцев и постоянных нарушений ею обещаний автономии имеет право на независимость, заботой России становится криминальная активность чеченцев в России, а не в Чечне. Я уже не говорю о том, что есть все основания полагать, что чеченская криминальная активность вне Чечни происходит при участии не чеченцев, в том числе организованных преступных групп в Москве и в российских вооруженных силах. 2. Уничтожение гражданского населения в Чечне не может рассматриваться как адекватный ответ на криминальную деятельность в Чечне и чеченцев в других частях России. Россия отнюдь не исчерпала другие, более приемлемые, чем неизбирательное применение силы, средства и нарушила основной принцип справедливой войны – соразмерность средств поставленной цели. 3. Широкое распространение в Чечне криминальной активности вполне объяснимо как последствиями длительного периода колониального господства, ограничивавшего возможности экономического развития, так и последствиями российских военных действий в 1994-96 гг., уничтожившими большую часть экономической инфраструктуры. Политика снижения “чеченской преступности” путём разрушения Чечни абсурдна, ибо для тех чеченцев, которые в результате её уцелеют, не останется никакого выбора, кроме криминальной активности. Кроме того, война такого типа, которую ведёт против Чечни Москва, сама по себе является питательной почвой для преступности.

Второй аргумент просто исходит из ложной предпосылки. Никакое государство не имеет безусловного права на территорию, поскольку никакое государство не имеет безусловного права править. Право государства на территорию основывается в конечном счёте на соблюдении этим государством прав человека и на легитимности его власти, которая зависит и от того, как оно относится к меньшинствам и соблюдает ли оно соглашения об автономии. Когда президент Билл Клинтон заявил, что, используя силу для подавления чеченского сепаратизма, президент Ельцин делает то же, что делал Авраам Линкольн, он допустил самую грубую ошибку. Линкольн боролся за сохранение Союза с сецессией группы, стремившейся сохранить институт рабства и расширить сферу его действия, а не группы, которая испытывала постоянные нарушения государством, от которого она стремится уйти, элементарных прав человека.

Неадекватность международной реакции

Было бы неверно фокусировать внимание исключительно на нежелании России серьёзно отнестись к чеченским претензиям и стремлениям. Международное сообщество, включая Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе и ООН (и США, играющие важную роль в этих организациях) также несут значительную часть ответственности за чеченскую трагедию. На ранних стадиях конфликта не было сделано никакой серьёзной попытки превентивной дипломатии10.  Для достижения мирного решения не были задействованы существующие ресурсы международного права. В частности, не были использованы Хельсинкские соглашения (их основной принцип заключается в том, что отношение государства к собственным гражданам не является исключительно внутренним делом этого государства), соглашения по ОБСЕ (которые требуют предварительного уведомления об использовании военной силы в значительных масштабах) и “будапештские принципы” (запрещающие использование военной силы в целях внутренней безопасности, кроме случаев, предусмотренных конституционно и по установленных конституциями правилам и при избежании нанесения ущерба гражданам и их собственности)11. К сожалению, вплоть до очень поздней стадии конфликта, не было и общего и серьёзного выражения международного осуждения несоразмерного и жестокого использования силы Россией. Между тем, даже если допустить, что Россия имеет право бороться с Чечнёй за сохранение целостности своей территории, совершенно очевидно, что она не имеет права делать это любыми средствами. Как государство разрешает свой внутренний конфликт, особенно если при этом нарушаются права человека и законы и обычаи ведения войны, несомненно, должно быть предметом озабоченности международного сообщества.

Несостоятельность, проявленная мировым сообществом в чеченском конфликте, ясно показывает значение международной поддержки и посредничества при заключении соглашений о внутригосударственной автономии и международного наблюдения за их соблюдением. Более решительное и осуществлённое на ранней стадии конфликта международное вмешательство (я уже не говорю о большей готовности России вести переговоры) могло бы вообще предотвратить чеченский кризис.

далее



© Сахаровский центр

Политика конфиденциальности

Региональная общественная организация «Общественная комиссия по сохранению наследия академика Сахарова» (Сахаровский центр) решением Минюста РФ от 25.12.2014 года №1990-р внесена в реестр организаций, выполняющих функцию иностранного агента. Это решение мы обжалуем в суде.